原创 2015-06-29 王凤梅 周柏伊 上海法治声音
上海法治声音记者丨王凤梅周柏伊
6月28日，上海市律师协会与复旦大学高级律师学院合作举办的“依法治国”高层系列论坛举行，上海市律师协会会长俞卫锋主持，上海市政府法制办主任刘华受邀作主题演讲，为广大律师讲授“上海法治政府建设的新要求、新举措”，对大家关心的政府法律顾问制度进行了系统解读。
演讲前，刘华主任接受了上海法治声音的独家采访。她说，市政府法律顾问将实行合同管理制，一年5万元报酬，顾问将主要担任行政诉讼案件出庭应诉以及法规文件起草修订等工作。政府法律顾问制度是一次重要的制度创新，今后3年上海各级政府机构都要聘任政府法律顾问，这对律师行业来说也是重大的历史发展机遇。
HOT1：上海市政府法律顾问最新数据！
1、法律顾问的覆盖层面
据刘华介绍，其实早在上世纪80年代，上海市的部分区县政府和部门就开始选聘执业律师担任法律顾问。但由于各级政府及部门之间的法律服务需求大不相同，大部分财政预算中又未包含法律服务采购，因此仅有小部分政府部门聘请了法律顾问。
此次《指导意见》明确，市和县政府及其工作部门、乡镇政府、街道办事处应当根据实际需要，建立适合自身工作特点的法律顾问队伍，对其合法履职“保驾护航”。这使得聘请法律顾问的政府部门扩大至街道，可以说又给法律工作者送来了一阵沁人心脾的“春风”。
2、法律顾问的选聘条件
此次选拔市政府法律顾问，上海市法制办将重任委托给上海市律协。上海市律协会长俞卫锋介绍，报名条件非常严格，除政治素质好、法律水平高之外，还要求年龄在50岁以下，以确保选聘的律师都是经验丰富、年富力强者。
虽然报名时间只有1个月，只有7个名额，但律师们的报名非常踊跃，到6月25日最后一天为止，有数十位优秀律师报名。“虽然最终将只有7人被聘为市政府法律顾问，但实际上整个律师协会都会在后面支持。”俞卫锋说。
3、法律顾问的工作内容
据刘华介绍，此次选聘的法律顾问，主要将从三个方面发挥作用。
第一，参与政府法规和规章草案的合法性审查。“这实际上就是直接参与立法了。”刘华说，充分保障律师的知情权、参与权和监督权。
第二，参与政府重要决策的工作。在政府作出决策的过程中，法律顾问可以表达民意，成为老百姓和政府之间的沟通枢纽，更好地发挥自己的所长，为政府出谋划策。
第三，为政府和部门承接代理应诉的工作。随着行政诉讼法的的修改，立案的门槛降低，法院开庭条件的放宽等，政府部门的行政诉讼案件上升较快，法律顾问将承担起出庭应诉的工作，促成行政争议的解决和平息。
“法律顾问实行合同管理制度，政府部门通过购买服务的形式，支付法律顾问一年5万元的微薄报酬。”刘华说，当然，各区县街道会根据自己的实际需求，安排工作内容。
4、法律顾问的现实意义
“律师具备专业的法律知识，娴熟的处理诉讼和非诉讼的工作能力，广泛的社会联系。政府法律顾问的作用，就是律师运用自己的法律知识为政府服务，在法律的框架下规范政府行为。”刘华说。
政府法律顾问的直接目的是为政府负责，根本目的是为人民的利益负责。律师参与到政府实际工作中，是其社会地位提高的重要表现。
HOT2：上海法治政府建设的进步和困惑
1、上海法治政府建设的相关要求和部署
2003年上海市政府提出了建设“三个政府”的目标，即“服务政府、责任政府、法治政府”；2008年提出了“两高一少的目标，即“加快把上海市建设成为全国行政效率最高、行政透明度最高和行政收费最少的行政区之一”。2013年又提出“两高两少两尊重”的要求，即高度透明、高效服务;少审批、少收费;尊重市场规律,尊重群众创造。
2011年市政府编制了《上海市依法行政十二五规划》，2013年出台了《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》。根据国家要求，结合上海实际，对全市法治政府建设做了总体部署和具体安排。中期评估，工作基本启动，任务大半开展。2014年市委出台《法治上海三年行动计划》，这项工作有力地推动了法治政府建设。
2、上海法治政府建设的转变和进步
改革开放以来，已经产生两大转变：
一是初步实现了从不知法、不用法到知法、用法的转变。改革开放初期主要依靠文件治国，后来有了一些法律，但法律地位并不高，政府还是习惯重视上级文件、领导指示，老百姓说“黑头不如红头、红头不如白头、白头不如笔头，笔头不如口头”，就反映了领导批示、红头文件大于法律的现象。现在，政府依法办事的观念逐步建立，有事找法的习惯开始形成。
二是初步实现了从依法治事治民到依法治权治官的转变。以往认为法律主要是管老百姓的，强调法律是政府管理社会的工具，没有认识到政府自身的行为也要受到法律约束。现在，政府已意识到施政要讲法律依据，要讲法定程序，不能随心所欲，即便为了公共利益目的，也要运用法治思维，遵循法治路径。
除此之外，还有了五大进步：
1） 观念的进步。当前政府行政已经形成了规范意识、风险意识、公开意识、文明意识和责任意识。以前直接突破法律禁区的现象少了，依法行政工作习惯开始形成。
2） 决策的进步。政府出台文件、规章以及审批重大项目之类重大行政决策，从无程序到有程序，从闭门决策到开门决策。以往上海旧区改造动拆迁矛盾突出，但是近两年这方面的纠纷明显少了，其中一个重要原因就是政府修改完善了旧区改造动拆迁制度，引入了一个重要理念就是公开透明，引入了一个重要机制就是拆不拆、补多少两次征询居民意见。
3） 立法的进步。上海作为直辖市政府，具有地方性法规议案提议权和政府规章制定权。政府立法工作进步具有以下表现：一是制度健全程度提高。截止2014年，全国已有法律242部、行政法规732部、本市已有地方性法规165部，政府规章294部。覆盖社会经济生活主要方面。特别是促进金融中心建设条例、自贸区条例是上海创制的法规，发挥了重要的立法引领和推动作用。二是立法方式方法改善。立法公众参与、征求社会意见、听证、专家论证工作已经成为常态。
4） 管理的进步。政府管理取得明显进步：一是行政审批减少。上海根据国家要求，加大了行政审批改革力度。截止2014年年底，上海市政府取消1218项、调整1863项，总计调整3081项行政审批。二是行政方式创新。上海创新了告知承诺、并联审批，联合年检、网上年检等等审批方式，开展了行政审批标准化建设，开设了一门式审批服务大厅。加强了行政协商、行政指导。
5） 执法的进步。行政执法涉及体制、机制、执法方式和执法水平诸多方面。以往不规范执法、不文明执法、多头执法、重复执法等等现象突出，上海还发生过钓鱼执法事件，引起全国关注。经过改革推进，行政执法取得明显进步。一是行政执法体制机制改革推进速度加快。2004年开始，上海已在城市管理、文化旅游、交通管理、水务管理等系统推行了相对集中行政处罚权和综合执法。2014年又开展了区县政府市场监管执法体制改革，合并工商、质量监督、食品药品、物价管理职能，统一行使市场监管权力。多头执法、多层执法现象得到缓解。另外，针对执法推诿扯皮现象，开展了多部门联动执法和跨区县协同执法。二是执法的规范度和文明度明显提高。钓鱼执法事件以来，本市规范了执法程序，建立了相对人权益告知制度，整治了粗暴执法、不文明执法。而且城市管理领域执法效能得到较大提升。
3、法治政府建设还有改革和改善的空间
首先，社会主义法治观念尚未全面树立。一定程度上以下习惯思维和习惯做法仍然存在：一言堂、一支笔的决策习惯；是闯红灯、绕红灯的的思想误区；一刀切、一锅煮的行政习惯。
其次，行政决策中的关门研究闭门造车现象仍然存在，急需改变政府内部决策习惯。四中全会要求健全依法决策机制，目前需要解决的问题是如何建立一个机制，让公众有效参与。
第三，行政管理中的审批迷恋监管迷茫问题比较突出。政府的管理有效一般取决于信息对称机制和激励处罚措施两大法宝。具体的途径是：信息和数据记录制度，及时掌握有关管理信息；全覆盖的比例抽查方式；合适的鼓励激励相对人的制度，以及严格的公平的执法处罚。
HOT3：今年上海政府法律顾问相关规定
2015年，5月15日人民政府发布了《上海市人民政府关于推行政府法律顾问的指导意见》（下称《指导意见》），对于建立健全政府法律顾问制度的总体目标、指导原则、工作职责、选聘程序等进行了详细规定。其中，对于政府法律顾问的构成，明确包括专职政府法律顾问——即由在政府部门中专职从事法制工作的公务员担任，以及兼职政府法律顾问——系从法学专家和执业律师中公开选聘。
5月19日，上海市人民政府法制办发布了《关于印发< 上海市兼职政府法律顾问选拔聘任程序规则（试行）>和< 上海市兼职政府法律顾问聘任合同（示范文本）>的通知》。
5月26日，上海市人民政府又发布了《上海市人民政府兼职政府法律顾问选聘公告》，明确了从法学专家和执业律师从公开选聘政府法律顾问的具体程序和要求。
